Additionaliteit in het stikstofdossier
Additionaliteit is het juridische beginsel dat verbiedt dat een stikstofreducerende maatregel tegelijkertijd mag worden ingezet als mitigerende maatregel voor een nieuw project (artikel 6, lid 3 van de Habitatrichtlijn) én als verplichtte instandhoudings- of herstelmaatregel voor de natuur (artikel 6, lid 1 en 2 van de Habitatrichtlijn). Het vereiste voorkomt zogeheten dubbeltelling: dezelfde milieuwinst mag juridisch niet twee keer worden toegerekend. De centrale vraag bij additionaliteit is niet of een maatregel stikstof reduceert — dat staat doorgaans niet ter discussie — maar aan wie die reductie juridisch toekomt: de natuur ten behoeve van herstel, of de initiatiefnemer ten behoeve van zijn vergunning.
Juridische grondslag
De additionaliteitseis vloeit voort uit de Habitatrichtlijn (Richtlijn 92/43/EEG). Artikel 6 maakt een fundamenteel onderscheid tussen twee soorten maatregelen:
| Grondslag | Type maatregel | Eigenaar van de milieuwinst |
|---|---|---|
| Art. 6, lid 1 & 2 Hrl | Instandhoudings- en passende maatregelen | De natuur / de herstelplicht |
| Art. 6, lid 3 Hrl | Mitigerende maatregelen voor een project | De initiatiefnemer / het project |
Lidstaten zijn op grond van artikel 6, lid 1 en 2 verplicht om de gunstige staat van instandhouding van Natura 2000-habitats en -soorten te waarborgen en verslechtering te voorkomen. Projecten die significante gevolgen kunnen hebben, moeten op grond van artikel 6, lid 3 een passende beoordeling ondergaan; mitigerende maatregelen kunnen negatieve gevolgen van het project wegnemen.
Wanneer een maatregel wordt ingezet voor saldering, eist het additionaliteitsvereiste dat die maatregel niet tegelijkertijd nodig is om aan de herstelplicht van lid 1 of lid 2 te voldoen. Zolang een Natura 2000-gebied overbelast is met stikstof, rust op de overheid een anti-verslechteringsplicht en een actieve herstelplicht — en rust er daarmee een juridische claim op elke beschikbare stikstofreductie.
Europese rechtsbasis
Het Hof van Justitie van de Europese Unie (HvJ) heeft de scheiding tussen artikel 6 lid 3 en lid 4 verduidelijkt in een reeks arresten. Het additionaliteitsvereiste als zodanig is geen expliciete Europese term; het is een nationale uitwerking van de Nederlandse Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (ABRvS), gebaseerd op het volgende Europese kader:
- HvJ 15 mei 2014, C-521/12 (Briels): Compenserende maatregelen die negatieve gevolgen van een project opvangen, mogen niet worden meegewogen in een passende beoordeling onder artikel 6, lid 3; zij horen thuís onder artikel 6, lid 4.
- HvJ 21 juli 2016, C-387/15 en C-388/15 (Orleans e.a.): Toekomstige natuurontwikkeling kan niet als instandhoudings- of preventieve maatregel worden ingezet om projectschade weg te strepen in de passende beoordeling.
- HvJ 25 juli 2018, C-164/17 (Grace & Sweetman): Maatregelen die beogen geschikt leefgebied te behouden of te vergroten mogen niet worden meegewogen in artikel 6, lid 3 als zij de projectschade feitelijk compenseren.
- HvJ 7 november 2018, C-293/17 en C-294/17 (PAS-arrest): Positieve gevolgen van maatregelen mogen alleen in de passende beoordeling worden betrokken als die voordelen op het moment van de beoordeling vaststaan.
Op basis van dit laatste arrest heeft de ABRvS in nationale jurisprudentie het additionaliteitsvereiste verder ontwikkeld, zonder prejudiciële vragen aan het HvJ te stellen.
Ontwikkeling in de Nederlandse jurisprudentie
De additionaliteitseis is in Nederland stapsgewijs aangescherpt via een reeks uitspraken van de ABRvS en de rechtbank Den Haag.
| Datum / uitspraak | Kern van het oordeel | Gevolg voor de praktijk |
|---|---|---|
| 29 mei 2019 — PAS-uitspraak (ECLI:NL:RVS:2019:1603) | PAS ongeldig; introductie van de splitsing tussen passende maatregel (lid 1 & 2) en mitigatie (lid 3). Toekomstige emissiereductie mag niet vooraf als wisselgeld voor vergunningen worden ingezet. | Einde van de programmatische aanpak; vergunningverlening in de knel. |
| 24 november 2021 — ViA15 tussenuitspraak (ECLI:NL:RVS:2021:2627) | De overheid moet op gebiedsniveau aantonen met welke andere maatregelen de vereiste depositiedaling wordt gerealiseerd. Verwijzing naar landelijke programma’s of provinciale plannen in het algemeen volstaat niet. | Strengere motiveringseis voor projecten waarbij de overheid saldogevers inzet. |
| 14 februari 2024 — GOL-uitspraak (ECLI:NL:RVS:2024:625) | De ABRvS accepteert een aannemelijkheidstoets op gebiedsniveau. De provincie Noord-Brabant kon aantonen dat de depositie feitelijk al daalde door reeds effectieve maatregelen, waardoor de saldogevers aantoonbaar additioneel waren. | Extern salderen is mogelijk als een feitelijk dalende depositietrend onderbouwbaar is. |
| 18 december 2024 — Rendac-uitspraak (ECLI:NL:RVS:2024:4923) | Intern salderen (wegstrepen van emissie binnen dezelfde inrichting) is niet langer vergunningvrij. De ABRvS herclassificeert het als een mitigerende maatregel die aan het additionaliteitsvereiste moet voldoen. Overgangstermijn tot 1 januari 2030 voor reeds gerealiseerde projecten. | Vrijwel elke bedrijfswijziging of modernisering vereist voortaan een volledige passende beoordeling. |
| 22 januari 2025 — Greenpeace-vonnis (ECLI:NL:RBDHA:2025:578) | Rechtbank Den Haag veroordeelt de Nederlandse Staat wegens schending van het verslechteringsverbod. De Staat wordt bevolen uiterlijk in 2030 een ecologisch onderbouwde reductie van stikstofdepositie te realiseren in de meest urgente gebieden. | De juridische claim op emissiereductie voor natuurherstel vergroot aanzienlijk; additionaliteit aantonen wordt daardoor structureel moeilijker. |
| 14 januari 2026 — Pasgeld-West (ECLI:NL:RVS:2026:193) | De lijn van 18 december 2024 wordt doorgetrokken naar het planspoor (bestemmingsplannen, omgevingsplannen). Ook bij het vaststellen van plannen mag intern salderen niet in de voortoets worden meegenomen. Introductie van de vergewisplicht voor gemeenteraden. | Intern salderen in het planspoor vereist een passende beoordeling; de vergewisplicht biedt een lichtere motiveringsroute voor gemeenten. |
De uitspraak A27/A12 Ring Utrecht (maart 2026)
In de zaak over de A27/A12 Ring Utrecht (ECLI:NL:RVS:2026:1379, 11 maart 2026) verduidelijkte de ABRvS de motiveringsplicht voor het additionaliteitsvereiste nader. Zij stelde dat voor een deugdelijke onderbouwing inzichtelijk moet worden gemaakt welke depositiedaling noodzakelijk is, welke maatregelen daarvoor zijn of worden getroffen, binnen welk tijdpad en wanneer effect wordt verwacht. Artikel 6, lid 2 Hrl vereist een voortdurende monitoring en, indien nodig, bijsturing van maatregelen.
Intern en extern salderen
Intern salderen houdt in dat een initiatiefnemer de stikstofemissie van een nieuwe of gewijzigde activiteit wegstreept tegen de emissie van een eerder vergunde activiteit op dezelfde locatie, zodat de netto-toename nihil is. Vóór de Rendac-uitspraak (18 december 2024) was dit vergunningvrij; sindsdien is het een mitigerende maatregel die aan het additionaliteitsvereiste moet voldoen.
Extern salderen houdt in dat een initiatiefnemer stikstofreductie van een derde (doorgaans een stoppende veehouderij) inkoopt om de depositietoename van zijn project te compenseren. Hierbij geldt in Nederland een generieke afroming van 30% van de ingebrachte emissieruimte ten gunste van de natuur; de overige 70% mag worden ingezet voor saldering. De initiatiefnemer moet daarnaast bewijzen dat die 70% additioneel is — dat wil zeggen: niet tegelijkertijd nodig voor de wettelijke herstelopgave van nabijgelegen Natura 2000-gebieden.
De vergewisplicht (planspoor)
De Pasgeld-West uitspraak (14 januari 2026) introduceert voor gemeenteraden een verlichte motiveringsroute: de vergewisplicht. Omdat een gemeenteraad geen bevoegdheid heeft over het beheer van Natura 2000-gebieden, kan zij aan de additionaliteitseis voldoen door te controleren of in de openbaar beschikbare gegevens van Rijk en provincies geen aanwijzingen zijn dat de te salderen stikstofruimte expliciet is geclaimd als noodzakelijke herstelmaatregel.
Deze vergewisplicht geldt uitsluitend voor het planspoor. In het projectenspoor (vergunningverlening aan individuele ondernemers) blijft de zware motiveringsplicht ongewijzigd van kracht.
De additionaliteitsparadox
Additionaliteit leidt tot een structureel spanningsveld tussen milieukundige werkelijkheid en juridische systematiek. Een bedrijf dat investeert in emissievermindering — en daarmee feitelijk een milieuverbetering realiseert — kan die reductie niet inzetten voor vergunningverlening zolang de overheid onvoldoende onderbouwt met welke andere maatregelen zij de herstelopgave vervult. De juridische claim op stikstofreductie kan daarmee milieukundige meerwaarde juridisch neutraliseren:
- Een bedrijf dat zijn stal moderniseert en de emissie feitelijk verlaagt, kan de reductie niet inzetten als interne saldering als de provincie geen actueel beheerplan heeft met concrete herstelmaatregelen.
- Een provincie die een saldogever aankoopt, kan die ruimte niet inzetten voor een infrastructuurproject als zij niet kan bewijzen dat de herstelopgave langs andere weg wordt gerealiseerd.
Dit mechanisme is in de juridische literatuur aangeduid als de stikstofparadox: het tekort aan ecologisch herstel blokkeert de vergunningverlening voor economische activiteiten die de milieusituatie zouden verbeteren.
Internationale vergelijking
De invulling van de additionaliteitseis verschilt tussen EU-lidstaten. In Duitsland geldt de praktische regel dat een stikstofreducerende maatregel mag worden ingezet voor saldering, tenzij de overheid die maatregel expliciet heeft geclaimd en vastgelegd in een officieel beheerplan als noodzakelijke herstelmaatregel. De bewijslast ligt daarmee bij de overheid. In Nederland is de bewijslast omgedraaid: de initiatiefnemer moet bewijzen dat zijn maatregel niet nodig is voor de herstelopgave.
Juridische commentatoren wijzen erop dat de ABRvS het additionaliteitsvereiste strenger heeft ingevuld dan de letterlijke tekst van de HvJ-arresten vereist, zonder daarvoor prejudiciële vragen aan het HvJ te stellen. Of deze interpretatie in overeenstemming is met het Europees recht, is onderwerp van voortgaand juridisch debat.
Referenties
- Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State, 29 mei 2019, ECLI:NL:RVS:2019:1603 (PAS-uitspraak).
- Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State, 24 november 2021, ECLI:NL:RVS:2021:2627 (ViA15 tussenuitspraak).
- Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State, 14 februari 2024, ECLI:NL:RVS:2024:625 (GOL-uitspraak).
- Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State, 18 december 2024, ECLI:NL:RVS:2024:4923 (Rendac-uitspraak over intern salderen).
- Rechtbank Den Haag, 22 januari 2025, ECLI:NL:RBDHA:2025:578 (Greenpeace-vonnis).
- Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State, 14 januari 2026, ECLI:NL:RVS:2026:193 (Pasgeld-West).
- Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State, 11 maart 2026, ECLI:NL:RVS:2026:1379 (A27/A12 Ring Utrecht).
- BIJ12 (2026). “Additionaliteit en passende beoordeling stikstof.” Bijgewerkt april 2026.
- Damen, F. (2024). “Additionaliteitsvereiste nog obstakel voor extern salderen?” Franca Damen Advocaten, februari 2024.